NOTA DE ESCLARECIMENTO SOBRE A PEC 277/2008

A Proposta de Emenda Constitucional nº 277-A, de 2008, trata da excepcionalização
progressiva dos recursos da União vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino
(18% da arrecadação de impostos) do percentual previamente separado pela DRU –
Desvinculação dos Recursos da União.
A ela foram apensadas outras cinco Propostas, que tratam do mesmo assunto e/ou do
aumento do percentual de vinculação dos impostos à manutenção e desenvolvimento do
ensino. O Parecer do Relator da Comissão Especial, Dep. Rogério Marinho, é favorável à
redução gradual do percentual de incidência da DRU sobre os recursos da educação, e
acrescenta à Proposta original a extensão da obrigatoriedade da freqüência à escola para as
crianças de quatro e cinco anos de idade e aos adolescentes até dezessete. O dispositivo da
ampliação da obrigatoriedade não consta da PEC 277/2008 (aprovada pelo Senado Federal)
nem das PEC apensadas. Segundo o Parecer (pág. 9), “em entendimento com a Mesa da
Comissão, o Ministério da Educação em conjunto com o Parlamento propõe a aprovação da
ampliação...”.
As implicações educacionais e financeiras dessa matéria sobre a educação básica
pública fazem-na merecedora da maior atenção.
Nesta Nota, consideramos pertinente
comentar separadamente a questão da DRU e a extensão da obrigatoriedade escolar.
A problemática da DRU, desde sua origem, ainda como Fundo Social de Emergência e,
posteriormente, como Fundo de Estabilização Fiscal, é bem conhecida e tem sido objeto de
acalorados debates políticos e técnicos, em diferentes espaços de expressão e participação
social. O volume de recursos que deixam de ser repassados à educação, apesar do mecanismo
de “retorno” eventualmente adotado, é assombroso. Estimativas indicam que em dez anos a
educação teria perdido algo em torno de R$ 80 bilhões (dado citado no Parecer). O meio
educacional tem sido enfático em argumentar e demandar a mudança na regra da DRU,
isentando a educação dessa prévia desvinculação. No meio político, a tônica é a mesma, não
havendo consenso apenas quanto ao percentual de isenção e sua progressividade.
Por isso, quanto mais cedo o Congresso aprovar o disposto na PEC 277 referente à
DRU, mais cedo a educação nacional voltará a receber os recursos que o art. 212 lhe
asseguram como mínimo para manutenção e desenvolvimento do ensino e melhor condição
terá de cumprir com o dever constitucional de garantir o direito de todos à educação.
A extensão da obrigatoriedade da freqüência à escola: Se aprovada, a Emenda
Constitucional estenderá a duração da escolaridade compulsória de nove para treze anos,
iniciando aos quatro e terminando aos dezessete anos de idade.
A obrigatoriedade ao ensino médio vem sendo posta desde 1988, pela Constituição
Federal e, embora ainda contenha polêmicas, evolui para o consenso, condicionado à solução
dos graves problemas da qualidade da escola de nível médio.
A matrícula e freqüência compulsória à pré-escola envolve questões conceituais e
pedagógicas que merecem ser analisadas.
Pergunta-se por que obrigar os pais a colocar seus filhos de quatro e cinco anos numa
pré-escola. Sem serem obrigados, eles estão demandando educação infantil para seus filhos
ou por necessidade ou por conhecerem o valor dessa educação para o desenvolvimento e a
aprendizagem das crianças. Os sistemas de ensino é que não estão dando conta de atender a
toda a demanda. São conhecidos os problemas de falta de vagas na pré-escola e, mais ainda,
na creche. Seria necessário, então, que o Estado se voltasse aos pais para impor-lhes essa
obrigação, quando quem está falhando é esse mesmo Estado no seu dever de garantir o
direito à educação infantil?
A emenda proposta ao inciso I do art. 208 da CF sugere que quem está falhando são os
pais em não inscrever seus filhos na pré-escola. Não há dúvida de que, havendo oferta
acessível e de qualidade, as famílias acorrerão em ainda maior número, à educação infantil. A
questão, portanto, não está na demanda, mas na oferta. São freqüentes os Termos de Ajuste
propostos pelo Ministério Público aos dirigentes municipais de educação a fim de garantir o
atendimento em creches e pré-escolas das crianças que aguardam na fila de espera, por uma
vaga. A medida preconizada pela PEC 277-A para garantir educação infantil aos quatro e cinco
anos de idade parece recair equivocadamente sobre as crianças e os pais, quando deveria
incidir sobre o Estado, a fim de garantir o cumprimento do seu dever de atender a toda a
demanda.
Concede-se ao argumento da PEC a força de trazer para a pré-escola as crianças de 4 e
5 anos das famílias de renda mais baixa e dos lugares mais afastados das atuais pré-escolas. O
Estado ver-se-ia na obrigação de disseminar estabelecimentos de educação infantil nas áreas
em que essas famílias residem e, assim, haveria um progresso na democratização do acesso e
da aprendizagem naqueles anos cruciais do desenvolvimento infantil. No entanto, mais uma
vez, a questão não está nos pais que seriam relapsos ou desinteressados nessa educação, mas
no tradicional comportamento dos sistemas de ensino de deixar as populações mais pobres e
afastadas mal servidas de escolas de qualidade. A medida justa, portanto, não seria atribuir
nova obrigação aos pais, mas insistir no dever do Estado em assegurar oferta democrática de
educação infantil de tal sorte que as famílias hoje excluídas possam tomar parte nos benefícios
da educação infantil. E isso pode ser obtido explicitando, na PEC, que a educação infantil é
direito público subjetivo, não precisando recorrer ao princípio da obrigatoriedade.
A PEC 277-A retorna à situação criada pela PEC 233, que isolou a creche da pré-escola,
cindindo a educação infantil. O movimento social Fundeb pra Valer, respaldado pela sociedade
e com ampla aceitação política no Congresso Nacional, argumentou sobre o direito à educação
infantil desde o nascimento, a importância social e educacional da creche, a necessidade de ela
contar com os recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
Valorização do Magistério – FUNDEB. A Emenda Constitucional nº 53, de 2006, incluiu a
creche no fundo de recursos da educação básica. A Campanha Nacional pelo Direito à
Educação ganhou, no ano passado, o Prêmio Darcy Ribeiro pela ação desenvolvida na
coordenação do Movimento Fundeb pra Valer.
Agora, corre-se o risco de cindir novamente a educação infantil em duas partes – a
pré-escola, obrigatória, que passa a um nível de prioridade, ressaltando sua importância
educacional; a creche, não obrigatória, que perde importância educacionalmente. Essa
dicotomia conduzirá os sistemas de ensino a alocar recursos para a pré-escola e deixar a
creche em plano secundário, marginal. Essa divisão não coincide com o moderno
entendimento da educação infantil como direito da criança do nascimento até seu ingresso no
ensino fundamental, nem com a relevância dos três primeiros anos de vida na formação das
estruturas básica que sustentam a aprendizagem ao longo da vida. As pesquisas mais recentes
da neurociência e o conhecimento mais especializado da psicologia são unânimes em destacar
a prioridade da atenção (interações e estimulação adequadas) nos três primeiros anos de vida.
Sob o ponto de vista jurídico, o instituto da obrigatoriedade visa à garantia de um
direito inalienável, irrecusável, de um bem necessário ao qual a pessoa possa não interessar-se
ou querer. Assim, o ensino fundamental passou a ser obrigatório para garantir que todas as
crianças adquirissem o conhecimento mínimo necessário na sociedade nesse tempo (e que
hoje já não basta, daí sua extensão ao ensino médio). Em relação à pré-escola, há evidências,
geradas em pesquisas, sobre os efeitos positivos da freqüência a esse estabelecimento de
ensino. Mas não há estudos que indiquem eventuais vantagens de torná-la compulsória. Além
do mais, a demanda pela educação infantil sempre tem antecedido a oferta, e esta geralmente
vem como resposta à procura manifestada pelos pais.
A conjunção dos argumentos para reduzir o percentual da desvinculação de receitas da
União incidente sobre o que trata o art. 212 da Constituição Federal com a ampliação da faixa
de obrigatoriedade escolar pode induzir a uma interpretação equivocada de que os recursos
são necessários para atender a demanda obrigatória. Desnecessário repetir, o que justifica a
necessidade de recursos para a educação é o dever do Estado, e não a obrigação das crianças,
adolescentes ou jovens de frequentar determinados períodos da educação básica. Essa
extensão é trazida, no Parecer, como argumento da necessidade de mais recursos para a
educação pública: a responsabilidade da União com a educação ficou maior. Não fosse o
desejo de associar o argumento de mais recursos para a educação com a faixa de
obrigatoriedade escolar, por que trazer à PEC da DRU esse tema?
Finalmente, a emenda substitui a expressão “ensino fundamental” por “educação
básica obrigatória dos quatro aos dezessete anos”, no inciso I do art. 208. A educação infantil,
o ensino médio e a educação especial continuam citados nos incisos seguintes.
Mais do que terminológica, é uma mudança conceitual. Até há duas ou três décadas, o
conteúdo ministrado no ensino fundamental podia ser considerado ser a base e fundamento
do conhecimento e das condições de continuar aprendendo nas etapas seguintes da vida.
Leitura, escrita, rudimentos de aritmética e ciência eram concebidos como os fundamentos de
toda aprendizagem. Daí a expressão “ensino fundamental”. As ciências que estudaram a
formação da inteligência, a construção do conhecimento e o processo de aprendizagem, nos
últimos cinqüenta anos, descobriram que as construções cognitivas e as experiências sociais e
afetivas dos primeiros seis anos de vida – e ainda intensamente, dos primeiros três – são os
fundamentos que sustentam o edifício do saber e do conhecimento. O conteúdo do hoje ainda
chamado ensino fundamental já não é fundamento, mas a sequência, bem ou mal sustentada
e estruturada, das aprendizagens anteriores. Essas, então, é que deveriam ser chamadas de
fundamentais. A emenda, portanto, acerta em cheio e atualiza a terminologia cientificamente
defasada.
Duas conseqüências derivam dessa mudança: (a) o que atualmente se entende por
ensino fundamental passará a ser entendido como educação básica obrigatória e (b) o
princípio do direito público subjetivo, associado à obrigatoriedade, se estende á faixa etária
dos quatro aos dezessete anos.
A lógica desses duas conseqüências é a seguinte:
(a) Não havendo mais menção ao ensino fundamental no inciso I do art. 208, o teor
dos §§ 1º, 2º e 3º desse artigo se aplica à educação básica obrigatória, que o substitui.
(b) A declaração de que o ensino fundamental é direito público subjetivo, e, portanto,
exigível, deriva do princípio da obrigatoriedade. Sendo obrigatório para o aluno, ele tem que
ser exigível perante as autoridades educacionais responsáveis. Ora, sendo obrigatória a
freqüência escolar dos quatro aos dezessete anos, é lógico que a exibilidade se estenda a essa
faixa etária. Portanto, toda ela fica coberta com o princípio do direito público subjetivo.
É concedido pela emenda um extenso prazo de sete anos (até 2016) para os sistemas
de ensino responderem por essa exigibilidade, período em que podem se preparar para
atender a toda a população da citada faixa de idade. Mas o direito não está só do lado dos
sistemas de ensino, e sim também do lado dos alunos. Eles podem passar a exigir as vagas na
etapa de ensino correspondentes à sua idade, a partir da promulgação da emenda. O
Ministério Público, ao qual compete zelar pelo efetivo respeito aos direitos assegurados às
crianças e aos adolescentes (art. 201, VIII do ECA) e promover ação civil pública para proteção
desses direitos (art. 201,V), será seu aliado. E aí é que começa a pressão sobre o Estado para
alocar os recursos necessários para atender a esse direito com a face da obrigatoriedade.
Finalmente, sob o ponto de vista da exigibilidade, trata-se de um ganho social
importante, embora toda a educação básica mereça esse entendimento de direito público
subjetivo, independentemente da obrigatoriedade.
Vital Didonet



fonte: http://www.deputadopedroivo.org/PEC_277-A_de_20081.pdf